Współczesny kryzys trwa już kilka lat i wciąż poruszamy się po „ruchomych piaskach” Od czasu do czasu sztorm cichnie, ale wciąż występują burze (jedynie z lokalnymi przejaśnieniami). Tak jak kryzys narastał latami, a nawet dekadami, tak proces wychodzenia z niego też będzie długi. Z jednej strony można przyzwyczaić się do działania w turbulentnych czasach, z drugiej strony nie powinno oznaczać to obojętności.
W odpowiedzi na kryzys podejmowane są różnego rodzaju działania, przeważnie „gaszące pożary”, a nie leczące problemy. Równocześnie od czasu do czasu decydenci popadają w skrajności i poruszają się „od bandy do bandy”. Tymczasem wydaje się, że w wielu przypadkach powinno dążyć się do znalezienia „złotego środka”, co oczywiście z założenia jest trudne. Pamiętać należy jednocześnie, aby nie utożsamiać „złotego środka” z zawieraniem kompromisów, które z reguły nie stanowią optymalnego rozwiązania.
Poszukiwanie optymalnego podejścia powinno dotyczyć przede wszystkim:
– poziomu ufinansowienia świata, w tym skali działalności bankowej,
– kształtu sieci bezpieczeństwa,
– zakresu regulacji ostrożnościowych o obciążeń finansowych,
– kształtu działań pomocowych.
Z uwagi na obszerność i złożoność każdego ze wskazanych powyżej zagadnień, poniżej zaprezentowane zostaną tylko wybrane wątki.
Hodujesz „giganta” – szykuj się na kryzys
Rynki finansowe, w tym niektóre pojedyncze banki, już dawno oderwały się od fundamentów i zaczęły tworzyć byt sam w sobie. Wspomnieć można chociażby to, że aktywa wszystkich banków na świecie stanowią około 171 proc. globalnego PKB, a powiększone o kapitalizację giełd i dłużne papiery wartościowe 407 proc. światowego PKB. Aktywa największych globalnych banków wyrażane są w bilionach euro, w tym aktywa największego Deutsche Banku opiewają na 2,2 bln euro. Jednocześnie, aż 28 z 29 zidentyfikowanych globalnych, ważnych systemowo instytucji finansowych działa bezpośrednio lub pośrednio w Polsce. Polskie podmioty zależne przynoszą przy tym ponadprzeciętne zyski swoim grupom, w porównaniu do ich niskiego udziału, mierzonego wielkościami bilansowymi. Są one zatem dla grup „kurami znoszącymi złote jajka”.
Duże, ważne systemowo banki stanowią jednak zagrożenie dla stabilności rynków finansowych, a nawet gospodarki globalnej. Można nawet stwierdzić: hodujesz „giganta” – szykuj się na kryzys. Dążąc do rozwiązania tego problemu, postanowiono różnicować obciążenia, zgodnie z zasadą – im większy bank, tym bardziej rygorystyczne regulacje ostrożnościowe mają go obowiązywać. To w praktyce oznacza m.in. konieczność podnoszenia przez banki swoich funduszy własnych, co powoduje dalsze zwiększanie skali ich działalności. O ile bowiem początkowo, w związku z nowymi regulacjami, Komisja Europejska sygnalizowała potrzebę dokapitalizowania wszystkich unijnych banków w kwocie 460 mld euro, o tyle w roku bieżącym wskazuje, iż tylko 154 największych banków będzie potrzebowało 545 mld euro dodatkowego kapitału. Tym samym na powyższym przykładzie widać niekonsekwencje działań w zakresie rozwiązania wspomnianego problemu. Być może zatem lepszym, choć niepopularnym pomysłem byłoby określenie, na wzór rozwiązań amerykańskich, maksymalnego udziału pojedynczej instytucji finansowej w rynku finansowym lub PKB kraju macierzystego.
Nowa struktura nadzorcza
W odpowiedzi na współczesny kryzys powołany został, na poziomie unijnym, europejski nadzór marko- i mikroostrożnościowy. Równocześnie Europejska Rada Ryzyka Systemowego zaapelowała o stworzenie nadzorów makroostrożnościowych w każdym kraju unijnym i nadmieniła, iż wiodącą rolę mają odgrywać w tej strukturze banki centralne. Poszczególne kraje mają w czerwcu bieżącego roku poinformować Radę, jak zamierzają wdrożyć wspomniany postulat. Tym samym doceniony został wpływ ryzyka systemowego i nierównowag gospodarczych na stabilność systemu finansowego.
Powołanie szkieletu instytucjonalnego nadzoru makroostrożnościowego, zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym, nie kończy procesu jego budowy. Szkielet ten trzeba bowiem wypełnić treścią. Wiąże się to m.in. z koniecznością wypracowania właściwych relacji, w tym określenia kompetencji i odpowiedzialności, z innymi ogniwami sieci bezpieczeństwa, tak aby nie oznaczało to tylko „pączkowania” władzy i instytucji. Nowa struktura nadzorcza, w celu właściwego odgrywania swojej roli, musi być ponadto wyposażona w dostęp do szeregu danych przygotowywanych według określonego schematu. Toteż zmiana sprawozdawczości w krótkim okresie czasu jest już w zasadzie przesądzona. Sprawozdawczość ta powinna być spójna i ujednolicona nie tylko na poziomie krajowym, ale także ponadnarodowym, bowiem współczesny system bankowy tworzy sieć naczyń połączonych w ujęciu globalnym. Ponadto sprawozdawczość ta nie powinna ograniczać się tylko do sektora bankowego i powinna obejmować dane odnoszące się do innych segmentów rynku finansowego oraz gospodarki realnej.
Ryzyko i koszt CRD IV
W zasadzie od początku współczesnego kryzysu dyskutuje się potrzebę zmian regulacji nadzorczych, w tym pakietu CRD IV. Proces ten trwa już kilka lat i dopiero 15 maja 2012 r. mogliśmy dostrzec „światełko w tunelu”. Długie procesowanie nie sprzyja bowiem stabilności prowadzenia działalności bankowej oraz zwiększa ryzyko bankowe, w tym prawne. Wspomnieć należy także, że omawiane regulacje tworzone są przede wszystkim z punktu widzenia dużych, globalnych podmiotów, co jest szczególnie ważne w odniesieniu do polskiego sektora bankowego, który jest dla większości banków krajem goszczącym, a nie macierzystym. Regulacje te nie są zatem szyte na miarę każdego kraju i banku. Ponadto wciąż opierają się one przede wszystkim na idei posiadania przez bank odpowiednich funduszy własnych w stosunku do podejmowanego ryzyka. Tymczasem właściwe byłoby uwzględnianie wszystkich faktycznych i potencjalnych istotnych, słabych punktów w działalności banku.
Jednym z najnowszych pomysłów, w ramach pakietu CRD IV, jest wprowadzenie kolejnego, nowego bufora nazwanego systemowym. Bufor ten mógłby być nakładany na banki przez nadzór krajowy w maksymalnej wysokości 3 proc. (a od 2015 r. 5 proc.). Równocześnie wysokość tego bufora mogłaby być różnicowana w stosunku do pojedynczych banków. Takie różnicowanie może być zasadne, ale jednocześnie rodzi pytanie o zapewnienie równych warunków konkurencji poszczególnym bankom. Powyższe oznacza równocześnie, że o ile przed kryzysem minimalny współczynnik wypłacalności określony był na poziomie 8 proc., o tyle po wdrożeniu pakietu CRD IV, przy założeniu nałożenia na bank wszystkich buforów w maksymalnej wysokości, minimalna wartość wspomnianego współczynnika wynosić będzie 16 proc. (od 2015 r. 18 proc.), a zatem 2 razy więcej. To wywołuje m.in. potrzebę przypomnienia prawa Goodharta, zgodnie z którym przeregulowanie prowadzi do prób omijania prawa. Warto także nadmienić, że wspomniany współczynnik wciąż nie będzie obejmować wszystkich rodzajów ryzyka bankowego (na przykład pasywnego ryzyka kredytowego), a ponadto pakiet CRD IV nie rozwiązuje problemu zanikania pojęcia „risk free”, bowiem nadal zakłada przypisywanie 0 proc. wagi ryzyka wszystkim unijnym rządowym papierom wartościowym wyrażonym w walucie krajowej. Wdrożenie pakietu CRD IV wcale nie musi zatem oznaczać wzrostu bezpieczeństwa, a z pewnością będzie wiązało się z różnego rodzaju ryzykiem i kosztami, wynikającymi m.in. z konieczności wdrożenia w praktyce ponad tysiąca stron szczegółowych regulacji. Tymczasem nie są to jedyne koszty, bowiem proponowane są także inne obciążenia prowadzenia działalności bankowej, w tym jego dodatkowe opodatkowanie. Jedną z propozycji unijnych jest, aby 2/3 dochodów z tytułu podatków od transakcji finansowych trafiało do budżetu Unii Europejskiej, co umożliwiłoby zmniejszenie wkładów krajów członkowskich, a pozostała 1/3 zatrzymywana byłaby przez kraje członkowskie. Idea ta ma jednak małe szanse powodzenia, bowiem niektóre kraje, w tym Wielka Brytania, są jej przeciwne.
Na tle powyższego wskazać należy na potrzebę kompleksowego patrzenia na proponowane i obowiązujące obciążenia, w tym koszty prowadzenia działalności bankowej. Tymczasem jako koszty wdrażania regulacji podaje się głównie kwotę brakujących funduszy własnych, a to przecież tylko część obciążeń banków. Brak jest zatem kompleksowego rachunku korzyści i kosztów proponowanych zmian regulacyjnych.
Uporządkowana likwidacja
W odpowiedzi na kryzys określenie „upadłość banku” stało się niemodne i niepożądane zarazem. W związku z powyższym coraz większą uwagę zaczęto skupiać na działaniach, które mogłyby doprowadzić do uporządkowanej likwidacji dużego banku, działającego w skali ponadnarodowej. Idea ta mieści się w szerszej koncepcji, określanej jako „resolution fund”.
W tym celu przewiduje się m.in. wprowadzenie wymogu przygotowania programu działań nadzorczych w stosunku do każdego banku, konieczność opracowania planów sanacji (w celu rozwiązania problemów, które mogą wystąpić w zależności od rozwoju wypadków) oraz planów uporządkowanej likwidacji każdego banku, a ponadto umożliwienie transferu aktywów w ramach grupy, w sytuacji kiedy poszczególne podmioty należące do grupy mają problemy z płynnością. Ostatni z pomysłów jest szczególnie dyskusyjny, bowiem umożliwia patrzenie na problemy z punktu widzenia podmiotu dominującego i pomija w zasadzie zdanie nadzoru lokalnego. Oznacza to tym samym potencjalne zwiększenie roli nadzorcy macierzystego, kosztem lokalnego, co w przypadku polskiego sektora bankowego jest szczególnie istotne (duży udział kapitału zagranicznego). Ponadto oznacza to świadome dopuszczenie możliwości stabilizacji systemu bankowego jednego kraju kosztem destabilizacji w innym kraju. Niezależnie od powyższego proponowane rozwiązania spowodują również wzrost kosztów działania nadzorów oraz znaczące zwiększenie ich obowiązków (jeśli opracowywane plany nie miałyby być fikcją). Pytaniem otwartym pozostaje przy tym, czy podmiotem właściwym do zajmowania się tymi zagadnieniami jest tylko nadzór mikroostrożnościowy, czy może także powinny zajmować się tym inne ogniwa sieci bezpieczeństwa, w tym systemy gwarantowania depozytów i nadzory makroostrożnościowe. Wydaje się, że tworząc tego rodzaju mechanizmy, nie powinno abstrahować się m.in. od istnienia systemów gwarantowania depozytów. Zakłada się jednocześnie kontrowersyjny obowiązek udzielania wzajemnych pożyczek ponadnarodowych przez krajowe organy odpowiedzialne za uporządkowaną likwidację, co oznacza płacenie także za błędy innych.
Największym wyzwaniem pozostaje zaś zgromadzenie ex ante wystarczających środków finansowych na uporządkowaną likwidację największych banków. Jeżeli przypomnimy, że Deutsche Bank dysponuje aktywami w wysokości 2,2 bln euro, to gromadzenie środków tylko na uporządkowaną likwidację takiej instytucji zabrałoby lata, a może nawet wieki.
Powyższe, proponowane i wdrażane działania skupiają się przede wszystkim na sektorze bankowym, traktując na marginesie inne segmenty rynku finansowego, w tym tzw. shadow banking (dotychczas Komisja Europejska opublikowała tylko zieloną księgę w tej sprawie). Widać także wyraźnie przenoszenie decyzyjności z poziomów krajowych na ponadnarodowy. Niezależnie od powyższego nowe propozycje, dążąc do zwiększenia bezpieczeństwa, generują jednocześnie ryzyko i koszty. Utrzymanie sieci bezpieczeństwa będzie zatem z pewnością droższe niż wcześniej. Istotne będzie przy tym o ile wiedzy i doświadczenia wyniesiemy ze współczesnego kryzysu i jak długo będziemy je pamiętać. U podstaw większości kryzysów leżą bowiem wciąż podstawowe przyczyny, którym towarzyszą szkolne błędy i/lub milczące usta oraz nic nie widzące oczy i nic nie słyszące uszy otoczenia. A ponieważ odpowiedzialność jest zbiorowa, wszyscy ponosimy tego konsekwencje, w tym koszty.
Prof. dr hab. Małgorzata Zaleska
